区瑞强

因此，作为实体性规制的不抵触更宜成为观察地方性事务内涵的核心视角。

这无疑指向1958年办法，也为国家征地划定了范围，即集体自办的基本建设由集体自给土地，其他基本建设用地都须国家征地。值得注意的是，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》在一定程度上突破了该传统。

改革开放前共有三部与征地相关的法规，即1982年《国家建设征用土地条例》和1953、1958年两部《国家建设征用土地办法》。[34]这就解释了为什么1982年条例同样不包括私企启动国家征地的规定。邓小平你也有一个巢，我把你的巢搞烂了，你要不要叫几声？于是乎那个地方的群众布置了三道防线：第一道是小孩子，第二道是妇女，第三道是男的青壮年。比较这一规定和1958年办法，不难看出，基本建设取代国家建设成为国家征地目的。综上，土地条款内部有着极其紧密的关联，可视为一个大写的征地条款。

接下来的问题是：难道国有化时仍部分私有的城市土地就不会带来麻烦和震动吗？国有化城市土地是如何实现便利国家建设这一目标的？应首先明确的是，城市土地国有条款绝非像有的学者认为的那样，是在民众毫不知情的情况下一夜之间将城市中的私有土地宣布国有。[1]其次，面对城中村、小产权房、概括国有化等颇具中国特色的问题，不少文献对第10条第1、2款奠定的城乡二元土地管理体制进行了分析和研究。[46]胡乔木，见前注[21]，第513页。

对于主观非常态性职权，也还要结合导致其不活跃的原因进行评断。从前四次修改平均5年左右的时间间隔，到最近一次修改所经历的14年间隔，可见一斑。[3]邹平学：人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论,《人大研究》2009年第4期，第14页。笔者更认同前者的观点。

[100]在具体策略上，应聚焦结果监督、注重民主问责，不宜频繁开展过程监督。全国人大同样应当遵循依宪依法监督的原则，尤其应遵循国家权力横向配置的边界、避免过度干预。

[30]但是，该理论却难以有效解释全国人大职权行使的实然状况，尤其难以回答为何部分应当由全国人大行使的职权最终未由其行使？其次，侧重于从决策事务及横向分权的角度区分全国人大的四种不同职权，即立法权、重大事项决策权、人事任免权、监督权。[99]1982年《全国人民代表大会组织法》第34条也仅规定，全国人大常委会向大会提出工作报告。久而久之，人民代表大会的威信降落、不受尊重。然而，整个决策所选择的路径则是将例外常规化。

本文认为，从职权活跃程度出发，不仅能够归纳提取出全国人大职权的共性、从而揭开其职权的真正面纱，而且也能将其与全国人大常委会的职权加以有效区分。（三）具体完善方案：适度扩充民主代议的宏观功能设置、服务于例外决策的非常态性职权，共同塑造了一个制度稳定型权力机关。[36]由此可见，该项权力的意义在于，使全国人大常委会形成和遵循依宪决策的自觉，以避免被全国人大行使改变和撤销权。作为改革开放总设计师，邓小平极其强调制度的稳定性。

辅助型职权是指原本属于全国人大、但因会期制度等因素的约束而授予全国人大常委会在大会闭会期间辅助其行使的权力。[95]这些可作为职权扩充过程中的具体甄别标准。

在其二十二项职权中，宣布战争状态、[40]决定动员[41]具有客观非常态性。因此，应被视为突破前述规则限制。

换言之，这些职权是必须要行使的，而非可有可无或随意调整的。参见1954年《宪法》第27条、1978年《宪法》第22条。[86]王振民，见前注[81]，第391页。[12]彭真：关于地方人大常委会的工作（1980年4月18日），载《彭真文选》（1941—1990年），人民出版社1991年版，第384页。[32]后者指每五年换届年份全国人大会议上所行使的职权，包括选举国家主席、副主席、国务院总理及其组成人员、中央军事委员会组成人员、国家监察委员会主任、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等。有学者指出，会议在民主议决及监督权行使方面给人以面目一新的感觉，不仅批评了政府工作的缺点，而且就国家的政治改革与经济政革提出了建设性的意见。

[39]然而，与全国人大相比，全国人大常委会职权中非常态性特征并不突出。《宪法》第62条也缺乏有关批准重大工程项目的职权条款。

[90]客观而言，基本法律的数量仅具有相对有限性，因为法律体系在不断演进。同时，四权分类法仅仅强调同类职权之间的共性，而无法进一步呈现更多职权之间的共性。

[15]1982年《宪法》第2条第1款。例如，蔡定剑曾主张，人民代表大会权力要回归到决定权位置上;人民代表大会要决定重大事项，对税收财政预算问题，对城市的规划和发展，城市的拆迁和改造政策，国有企业的改制和对涉及国有资产的处理问题，国家大型的建设工程项目，涉及人民群众关心的重大问题等等，都是应该由人民代表大会决定的问题。

相对独立型职权是指宪法未明确赋予全国人大、但明确赋予全国人大常委会的职权。[27]两部宪法规定略有差异。实现这种转化的一个重要诱因来自于行权理念方面的转变。就历史而言，在建国之初，必须更加发扬人民的民主，扩大我们国家民主制度的规模[10]就已成为1954年《宪法》的一个指导原则。

[41]《宪法》第67条第20项。由于议程设定悖论，改变或撤销全国人大常委会不适当决定的权力实难激活。

[82]蔡定剑也主张，应使全国人大常委会行使完全的立法权，而全国人大主要承担组织国家机关的权力。无论是现象分析，还是方案供给，都应充分关照现行宪法制定时的历史初衷，坚守民主代议的宏观功能定位，顺应非常态性职权的特性以及例外决策和稳定制度两大基本导向。

[24]与增强全国人大功能相比，调整全国人大常委会功能并使其弥补大会功能不足成本更小，且更为可行。[62]因此，他指出，由于宪法解决的是国家政治、经济和社会生活中带有全局性、长远性、根本性的问题，因此修改宪法必须从国家大局出发，着眼大处，不要将某部门或某领域的问题作为修宪的依据。

[26]参见《宪法》第67条第3、5、10项。就调整结构而言，增设专门委员会的确能够提升全国人大的行动能力，并业已成为为其赋能的常规改革选项。[19]许崇德等，见前注[4]，第109、110页。例如，由于全国人大的立法权等长时间处于闭合状态，引发了学界、公众等对于最高国家权力机关地位、权威和作用的忧虑。

我们的国家体制是各有职权、井井有条的。另一种观点则主张，随着法律体系的不断发展，基本法律的外延应当与时俱进地随之扩展。

这是旨在创设两种现行《宪法》并未承认的新的立法权，属于典型的例外决策。[93]参见王叔文、王德祥、张庆福、周延瑞：《宪法讲话》，湖北教育出版社1984年版，第146—147页。

（三）领导架构的稳定制度稳定的另一个重要表征，是领导架构的稳定，尤其是由全国人大任命的重要国家领导人任期的稳定性。但是，这些观察是否代表了全国人大职权现实图景的全貌？全国人大与其常委会之间在职权行使现状上的反差是否存在客观的制度原因？本文认为，这些事实判断的关键，还是要围绕全国人大的职权特征展开。